Los derechos de exportación, popularmente conocidos como "retenciones", son una herramienta fiscal que ha acompañado a la República Argentina a lo largo de gran parte de su historia económica y política. Los motivos para aplicar estas medidas, aunque no siempre se especificaran, fueron los de proveer al Estado de más fondos, moderar la inflación por devaluaciones o alzas de precios internacionales, captar ganancias extraordinarias y/o fomentar la industrialización local.

Su historia comienza con la propia consolidación de la Nación, y por lo tanto no son obra del “populismo empobrecedor”. En la Constitución de 1853, las retenciones se establecieron con un plazo de vigencia, pero una reforma de 1866 eliminó ese límite, otorgando al Congreso la facultad de restablecerlas cuando lo considere necesario.

No obstante la Constitución Nacional establece límites claros, reservando al Congreso de la Nación la facultad exclusiva de establecer impuestos y contribuciones, el artículo 755 del Código Aduanero (Ley 22.415) faculta al Poder Ejecutivo a gravar, desgravar o modificar estos derechos. Cabe recordar que el citado Código se dictó en tiempos de la última dictadura y dejó un problema que arrastró la democracia.

Entre 1864 y 1882, más del 90% de las ventas al exterior estuvieron sujetas a este gravamen. Los productos que concentraban la mayor parte de las exportaciones y, por ende, el pago de estos derechos, eran principalmente los derivados de la ganadería, como cueros, pieles, grasa, aceite animal, lana, carne vacuna y ganado en pie. Es importante destacar que los cereales, hoy protagonistas de la discusión, no comenzaron a gravarse sino hasta 1918. Esto sucedió en el contexto del incremento de los precios internacionales de las materias primas alimentarias debido a la Primera Guerra Mundial, lo que llevó a la aprobación de la Ley 10.349 que, aunque con alícuotas más altas, generó una recaudación similar a la de décadas anteriores. Incluso, en 1920, se estableció un impuesto adicional fijo para el trigo y la harina de trigo exportados.

Este uso inicial demuestra que las retenciones nacieron y se consolidaron durante la etapa netamente agroexportadora del país.

Periodos de supresión, reaparición y adaptación

La política de retenciones no fue lineal. Durante la presidencia de Agustín P. Justo (1932-1938), por ejemplo, se suprimieron los derechos de exportación a través de la Ley 11.672, como respuesta a la caída de los precios internacionales; y entre 1933 y gran parte de 1955, Argentina no aplicó formalmente derechos de exportación. Sin embargo, se implementaron otras políticas, como controles cambiarios y la intervención estatal en el comercio exterior, que tuvieron efectos similares a las retenciones para los exportadores tradicionales, generando una diferencia entre el valor de liquidación de sus ventas y el tipo de cambio libre. La Junta Nacional de Granos y la de Carnes, creadas en 1933, y luego el Instituto Argentino para la Promoción y el Intercambio (IAPI) en 1946, durante la primera presidencia de Juan D. Perón, fueron organismos creados para regular el mercado.

A partir de finales de 1955 y hasta 1989, en un período de alta volatilidad política y económica, se retomó el uso de las retenciones como mecanismo para amortiguar el efecto de sucesivas devaluaciones de la moneda, junto con la reaparición de las Juntas de granos y carnes.

Durante la presidencia de Carlos Menem (1989-1999), se llevó a cabo una significativa desregulación y apertura comercial. En este marco, se eliminaron una serie de organismos reguladores del mercado, y se redujeron y eliminaron la mayoría de los derechos de exportación a partir de 1991, con la excepción de semillas oleaginosas como la soja, el girasol y el lino, así como cueros vacunos. Con esta medida se buscó impulsar la competitividad exportadora. Aún así, para comienzos del siglo XXI la crisis de rentabilidad y el consecuente endeudamiento de numerosos productores generó remates de tierras y un movimiento de protesta, cuya expresiónmás conocida fue el Movimiento de Mujeres Agropecuarias en Lucha. En apenas siete años, el panorama para miles de pequeños productores rurales endeudados con el Banco Nación cambió radicalmente. La Federación Agraria informó, por entonces, que de los 44.000 productores en esa situación en 2002, para 2009 solo quedaban 3.000.

La historia nos muestra que las retenciones son un recurso recurrente. Tras la crisis de 2001, se decidió reintroducirlas en 2002, afectando a todas las exportaciones, incluidas las industriales. Esta decisión se fundamentó en la necesidad de captar la renta extraordinaria generada por la devaluación y los altos precios internacionales, moderar sus efectos sobre los precios internos y ademásobtener recursos para el fisco. Inicialmente, se fijó un 10% para productos primarios como el trigo y el maíz, y un 5% para el resto. Con el tiempo, las alícuotas y productos alcanzados variaron significativamente.

A partir de entonces, comenzó a darse una dinámica constante en la aplicación de las retenciones, con ajustes y diferenciaciones.

En el sector agropecuario, en 2008las alícuotas para productos clave como el poroto de soja llegaron al 35%, sus subproductos al 32%, el trigo al 28% y el maíz al 25%. Estos valores fluctuaron con reducciones posteriores y nuevas subas, como el aumento del complejo sojero al 33% en 2020 y 2022. También se han implementado reducciones para diversos productos agroindustriales y economías regionales.

Los productos lácteos vieron incrementos en 2005 y se estableció un sistema de retención móvil para la leche en polvo. Las exportaciones de carne bovina también fueron gravadas con un 15% en 2005.

Otros sectores como el petróleo crudo fue gravado con un 20% en 2002, después se subió al 25%, para luego establecer sistemas de retenciones móviles. El gas natural y otros gases también fueron alcanzados. Las retenciones a los hidrocarburos dejaron de aplicarse en enero de 2018, pero fueron reintroducidas con un esquema móvil de 0% a 8% en 2020.

Para el biodiesel, las alícuotas se incrementaron progresivamente, llegando al 32% en 2012, antes de pasar a un porcentaje fijo. Mientras que durante el gobierno de Mauricio Macri se eliminaron los derechos a productos minerales, para luego reintroducirlos en 2018. El oro y otras piedras tuvieron una rebaja en 2020.

La crisis de “la 125”

Tratando de seguir con el ejemplo de los lácteos y los hidrocarburos, en marzo de 2008 el entonces ministro de Economía, Martín Lousteau, le propuso a la presidenta Cristina Fernández de Kirchner, recién asumida, un sistema de retenciones móviles para el agro; lo que derivó en la famosa Resolución 125 emitida por ese ministerio.

El argumento del gobierno para implementar estas medidas incluía la necesidad de desacoplar los precios internos de los internacionales, a fin degarantizar el abastecimiento y estabilizar los precios, la búsqueda de una mayor equidad distributiva, y la intención de generar mayor valor agregado en la producción agrícola. También se mencionaba la alta rentabilidad del sector debido a los precios internacionales récord de los commodities.

Las patronales rurales reclamaron, primero de manera individual y luego a través de la creación de la autodenominada Mesa de Enlace, la derogación de la Resolución y la reducción de la alícuota a niveles anteriores. Argumentaban que la medida no había sido consultada con los destinatarios directos (ya que las exportadoras se lo descontaban del precio pagado a los productores), que además el nuevo esquemacontaba con vicios técnicos que afectarían gravemente la rentabilidad de muchas empresas agropecuarias, en especial las medianas y chicas, y que quienes alquilaban tierras serían los más comprometidos. La Resolución provocó un paro agropecuario que se extendió por más de 100 días en diversas etapas que implicaron cortes de rutas, desabastecimiento y enfrentamientos violentos.

A lo largo del conflicto, el gobierno intentó desactivarlo con diversas modificaciones de la norma, pero la tensión persistió, y el gobierno decidió enviar el debate al Congreso. La Cámara de Diputados aprobó el proyecto el 5 de julio de 2008 con 129 votos a favor y 122 en contra. En el proceso, se introdujeron modificaciones para flexibilizar los requisitos de acceso a las compensaciones y ampliar el tonelaje de producción para ser considerado "pequeño productor" (hasta 1.500 toneladas de soja y girasol, frente a las 500 iniciales). También se permitió el acceso a beneficios incluso para quienes manteníandeudas con la AFIP. El proyecto pasó al Senado, donde se llevó a cabo una maratónica sesión el 16 y 17 de julio de 2008. La votación resultó en un empate de 36 a 36. Finalmente, el vicepresidente Julio Cobos emitió el voto de desempate, declarando su voto "no positivo" (en contra), lo que llevó a la derogación de la Resolución 125 y sus modificatorias.Luego del rechazo del proyecto de ley, de inmediatofueron restablecidas las retenciones fijas anteriores al 10 de marzo de 2008.

El conflicto impulsó la discusión sobre la coparticipación de los fondos recaudados por derechos de exportación con las provincias. Meses después del rechazo de la 125, se creó el Fondo Federal Solidario (también conocido como "Fondo Sojero") mediante el Decreto 206/09, que coparticipaba el 30% de lo recaudado por retenciones a la soja con provincias y municipios para financiar obras de infraestructura (sanitaria, educativa, vial, viviendas). Este Fondo sería eliminado años después, durante el gobierno de Macri, a travésdel Decreto 756/18, con el argumento de la necesidad de equilibrio fiscal.

Milei: retenciones no, pero sí

A partir del 10 de diciembre de 2023, cuando asumió el gobierno de Javier Milei, el manejo de las retenciones ha pasado por varias etapas y ha generado diversas reacciones en el sector agropecuario, pero nunca medidas de acción directa como en el 2008.

Al inicio de la gestión, las alícuotas de retenciones se mantenían en valores como 33% para el poroto de soja y 31% para sus subproductos. Desde principios de 2024, el sector agropecuario venía reclamando una baja de las mismas, especialmente para el trigo, asegurando que los altos costos de insumos (agravados por el "impuesto país") y el "sinceramiento de tarifas" hacían que los costos para la siembra fueran "casi inviable en algunas zonas".

A pesar de las demandas (que no sólo apuntaban a las retenciones sino también a la cuestión cambiaria), el gobierno mantuvo y en algunos casos aumentó las alícuotas. La recaudación por retenciones mostró un crecimiento significativo en el primer trimestre de 2024. Según la Bolsa de Comercio de Rosario, el sector agropecuario aportó aproximadamente US$1.466 millones, lo que representa más de cinco veces lo registrado en el mismo período de 2023 (US$220 millones).

Para finales de 2024 firmas como Los Grobo y Agrofina entraron en cesación de pagos.

En enero de 2025 se anunció una rebaja temporaria de los derechos a la exportación de granos hasta fines de junio. Finalmente, razones político-electorales y económicas llevaron al gobierno a anunciar en julio una baja “permanente” de retenciones para granos y carne a través del Decreto 526/2025, prometiendo disminuir el gravamen “hasta su desaparición”.

A modo de conclusión

Las retenciones son mucho más que un impuesto; representan un rasgo estructural y persistente de la política económica argentina. Su larga trayectoria, que se remonta a la consolidación del Estado-nación en el siglo XIX bajo administraciones liberales, desmitifica la idea de que son una creación reciente o patrimonio de un único sector político. La historia demuestra que gobiernos de signos ideológicos opuestos, tanto democráticos como dictatoriales, han recurrido a ellas de manera pragmática para enfrentar los desafíos cíclicos de la economía: la necesidad de fondos fiscales, la volatilidad de los precios internacionales y el impacto de las devaluaciones en los precios internos.

Esta persistencia histórica revela la centralidad de un dilema no resuelto en el modelo de desarrollo argentino: cómo conciliar los intereses de un sector exportador dinámico, importante generador de divisas, con las necesidades fiscales del Estado y la estabilidad de precios para el resto de la población. Lejos de ser una mera herramienta técnica, su aplicación es una decisión política fundamental que define quién asume los costos y quién se apropia de los beneficios en distintas coyunturas económicas.

Si bien el instrumento puede ser considerado pragmático, el debate en torno a su uso se ha vuelto profundamente ideológico. La crispación política, simbolizada en la "grieta", ha impedido discutir seriamente su propósito y, fundamentalmente, explorar alternativas o mecanismos de compensación que equilibren los legítimos reclamos de rentabilidad del sector agropecuario con el interés general.

Por lo tanto, la historia de las retenciones no es sólo la crónica de un impuesto, sino el reflejo de la incapacidad argentina para forjar un consenso duradero sobre el papel del sector agroexportador en el proyecto nacional. El desafío futuro no reside en la simple eliminación o imposición del gravamen, sino en la construcción de una política fiscal y productiva que supere las tensiones históricas y permita un crecimiento equitativo y sostenible para todos los habitantes del territorio argentino.