“No hay barómetro más exacto para medir el grado de sensatez y civilización de cada país, que su ley de presupuesto, o la cuenta de sus gastos públicos. La ley de gastos nos dice si el país está en manos de explotadores o está regido por hombres de honor, si marcha a la barbarie o camina a su engrandecimiento, si sabe dónde está y hacia dónde va, o se encuentra a ciegas sobre su destino y posición...”

Juan Bautista Alberdi (1810-1884)

Nada mejor que la frase de Juan Bautista Alberdi (ref:1) -mentor de nuestra Constitución Nacional- para definir el presupuesto público. 

A lo largo de su vida Juan Bautista fue cambiando de opinión respecto de los intereses de la Nación. Según algunos historiadores, hay un Alberdi “joven” y un Alberdi “viejo”. El Alberdi joven que se exilió en Montevideo estuvo dispuesto a apoyar a los franceses para tratar de sacar a Rosas de la gobernación de la provincia de Buenos Aires, y tuvo una buena relación con Mitre y con Sarmiento. A partir de Caseros comenzaron a producirse las disidencias, definiéndose a favor de Paraguay en la que llamara “Guerra de la Triple Infamia”. Ese Alberdi “viejo”, fue el que dijo que la Revolución de Mayo forma parte de la revolución hispanoamericana, y puso al descubierto que la oligarquía mitrista estaba organizando el país en función de las conveniencias de la Provincia-Metrópoli. Esa cabeza enorme en un cuerpo raquítico que se asentaba sobre el control del Puerto Único, la Aduana, el crédito público y la moneda; mirando al Atlántico y dando la espalda a los pueblos interiores (ref:2) reflejaba sus intenciones en el Presupuesto de la Nación. Ese Alberdi “viejo” para la historia “oficial”, es el que quedó sepultado (ref:3) 

Presupuesto 2021

El Gobernador de la Provincia del Neuquén, como lo establece la Constitución Provincial, presentó ante la Honorable Legislatura de la Provincia el Proyecto de Presupuesto 2021 el 30 de Octubre pasado. El mandatario reconoció que se va a afrontar un año difícil, con una caída estrepitosa de los recursos, afirmando que la prioridad estará puesta en la lucha contra la pandemia de coronavirus. El proyecto se aprobó por mayoría el día 3 de diciembre, con el apoyo de algunos Diputados de la oposición (ref:4) , dividiendo algunos bloques.

¿Siguiendo los consejos de Alberdi, veamos qué refleja el Presupuesto? 

En principio, comparándolo en términos nominales con los Presupuestos anteriores, se prevé un incremento del 17% de los gastos respecto del Presupuesto 2020. Pero si observamos la serie (2017-2021) del siguiente Cuadro en términos reales, claramente vemos que es un presupuesto a la baja (-15% respecto del Presupuesto 2020), muy lejano a las elevadas cifras del Presupuesto 2018 pasado. Considerando como base el presupuesto 2017, la serie sube en 2018 y 2019 pero en el 2020 comienza a bajar, llegando al 2021 con 12 puntos menos que el Presupuesto 2017 (última columna del cuadro). 

Presupuestos de la Provincia del Neuquén

Fuente: Elaboración propia en base al Mensaje de elevación del Proyecto de Presupuesto 2021, cifras actualizadas por el Índice de Precios al consumidor elaborado por la Dirección Provincial de Estadísticas y Censos (mes de octubre de cada año)

La baja en los recursos producto de la estrepitosa caída de la economía provincial, nacional y mundial, se refleja en el Presupuesto neuquino; los previstos ascenderán 182.577,8 millones de pesos; con lo cual el Proyecto cierra con un déficit financiero de 2.236 millones. Se prevé un endeudamiento de 31.606,1 millones que financiarán el gasto del 2021 pero además refinanciarán deudas contraídas en el pasado por 29.369,4 millones.

En su mensaje, el Gobernador expresa consideraciones de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina): “los países de América Latina deberán mantener políticas fiscales y monetarias expansivas para avanzar hacia una recuperación económica sostenida y que pueda apoyar el fortalecimiento del sector productivo. Esto conlleva avanzar hacia sistemas tributarios más progresivos y con mayor capacidad de recaudación; generar trayectorias sostenibles de la deuda, y mejorar la eficacia y eficiencia del gasto” (ref:5). Habría que tratar de hacerlo, pero la realidad del Proyecto no muestra dicha intencionalidad. Por el lado de los recursos, el único tributo provincial con características de progresividad, es el Impuesto Inmobiliario que representa el 3% de los recursos de origen provincial (Impuestos y tasas recaudadas por la Dirección Provincial de Rentas) y apenas 0,79% de los recursos totales estimados para el 2021. Una posibilidad desperdiciada.

Presupuesto por Programas

En la Provincia del Neuquén, la ley que regula específicamente el Sistema de Presupuesto es la Ley 2141 sancionada en 1995. La temática es parte de la Constitución de la Provincia, en su artículo 189, inc. 8, que trata las atribuciones de la Cámara de Diputados expresa que “…La Ley de Presupuesto es la base a que debe sujetarse todo gasto de la Administración Pública de la Provincia y en ella deben figurar todos los ingresos y egresos ordinarios y extraordinarios, aun cuando hayan sido autorizados por leyes especiales”. Por otro lado, la Cámara debe “…aprobar o desechar anualmente las cuentas de inversiones de la Administración” (inc. 9), refiriéndose a la rendición de los dineros públicos en la denominada Cuenta de inversión o ejecución presupuestaria.

Desde 1998 se aplica en Neuquén un método presupuestario llamado Presupuesto por programas (PPP). El mismo constituye una forma de presupuestación, que se supone que mejora la concepción tradicional del presupuesto público, criticado por su rigidez y su forma de elaboración incremental sin mayores análisis. La técnica procura asignar, a determinadas jurisdicciones y entidades que conforman la Administración Pública, los recursos necesarios para producir y proveer bienes y servicios destinados a satisfacer, necesidades de la comunidad durante un período preestablecido. La misma facilita la ejecución, el control y la evaluación presupuestaria, en términos físicos y financieros; porque no solo existe una asignación monetaria, sino que el Programa tiene una meta medible en términos físicos (Metros cuadrados de construcción, cantidad de beneficiarios, niños y niñas asistidos, sesiones realizadas por un Consejo, entre otras).

A partir del año 2011 el gobierno de la Provincia comenzó a implementar una nueva visión del presupuesto, que es la orientada a resultados, que complementa al PPP. En el año 2010, la entonces ministra de Hacienda y Obras Públicas, Cra. Esther Ruiz, al inaugurar jornadas de capacitación a los equipos que elaboran el cálculo de ingresos y erogaciones de la Provincia resaltaba “la importancia de controlar el destino de los fondos públicos”, y para ello “la elaboración de Presupuesto por Resultados es uno de los últimos avances utilizados en las diferentes administraciones gubernamentales para poder analizar si el gasto se está ejecutando correctamente, es decir, de manera eficiente y económica” (ref:6).

La Ley de Administración Financiera y Control (2141/95) se reglamentó en el año 2014 estableciendo que (artículo 34º Regl.): “Las unidades de presupuesto de cada jurisdicción u organismo, centralizarán la información sobre la ejecución física de sus respectivos presupuestos. Para ello deberán: a) Determinar conjuntamente con los responsables de la ejecución de las categorías programáticas, las unidades de medida para cuantificar las producciones terminales e intermedias consideradas relevantes. b) Informar sobre la ejecución física de sus respectivos presupuestos a la Dirección Provincial de Finanzas en la forma y oportunidad que este organismo determine”.

Por otro lado, la Dirección Provincial de Finanzas deberá “Preparar, una vez recibida la información … sus propios informes de evaluación sobre la ejecución de los presupuestos y efectuar las recomendaciones del caso a las autoridades superiores y a los responsables de las unidades ejecutoras”.

Para llevar a cabo esta política presupuestaria que data de hace 22 años, el Ministerio de Economía e Infraestructura tiene un Programa (n° 70), cuya Unidad ejecutora es la Subsecretaría de Hacienda denominado “Fortalecimiento del presupuesto orientado a resultados”, con una asignación presupuestaria nada despreciable de $10.768.766.- para el año 2021. Supuestamente, la Subsecretaría debería poner en valor al Presupuesto como herramienta generadora de datos para ser utilizada por los tomadores de decisión con el fin de aportar evidencia en pos de redireccionar la gestión pública hacia los resultados esperados (Presupuesto 2021, pág. 898).

Presupuesto 2021 para Hogares de niños, niñas y adolescentes de la Provincia del Neuquén

Durante el tratamiento del Proyecto de Presupuesto 2021, la Asociación Civil Gaia Nueva Crianza y el Foro en defensa de niños, niñas, adolescentes-Ley 2302 presentaron a la Honorable Legislatura un petitorio para que se cumpla con el artículo 4° de la Convención de los Derechos del Niño, y 75°, inc. 22, de la Constitución Nacional y para que se cumpla con la ley provincial 2302 que en su artículo 5° establece que “los niños y adolescentes tendrán prioridad en la protección y auxilio , cualquiera sea la circunstancia, de atención en los servicios públicos o privados, en la formulación y ejecución de las políticas sociales y en la asignación de los recursos públicos en orden a la consecución de los objetivos de la presente ley”. 

Las agrupaciones se centraron en aquellos montos del Presupuesto destinados a los 12 Hogares de niños, niñas y adolescentes (11 en Neuquén Capital y uno en Zapala), que están regulados por una Ley específica (n° 2955/2015). Administrativamente el Régimen de hogares depende de la Subsecretaría de Desarrollo Social y Familia, siendo la Unidad ejecutora la Dirección Provincial de niñez, adolescencia y familia. En el Proyecto integran un subprograma que se viene repitiendo en los últimos presupuestos con metas que se cuantifican en la cantidad de niños, niñas y adolescentes que tienen alojamiento y asistencia integral. El detalle es el que sigue:

Presupuesto Régimen provincial de Hogares para niños, niñas y adolescentes (Dirección Provincial de niñez, adolescencia y familia) Provincia del Neuquén

Fuente: Elaboración propia en base a Presupuestos de la Provincia del Neuquén 2018,19,20 y 21

Cuando se observa la asignación presupuestaria en detalle, se visualiza que no hay gasto en personal, solamente bienes de consumo y servicios no personales, entre ellos el rubro alquileres, ya que de los 12 hay varios alquilados. Surge ahí un primer interrogante: ¿Acaso no hay responsables permanentes del Estado que trabajan todos los días en esos hogares? (Asistentes sociales, auxiliares de servicio, cocineras, personal directivo, etc.). Si es personal del Ministerio, deberían afectarlo a esta categoría programática para poder evaluar la totalidad del esfuerzo presupuestario en el subprograma.

La última ejecución presupuestaria publicada es la del año 2018, según la misma el Régimen tuvo un incremento ya que el crédito definitivo ascendió a $11.944.372,81. Pero el gasto estuvo sub ejecutado, finalmente lo gastado ascendió a $ 8.478.741,35; lo que implica un 7% menos del presupuesto original y un 29% menos del crédito definitivo que tuvo el Régimen. Pero lamentablemente no se pudieron evaluar las metas físicas porque no se publica dicha información.

Existe también dentro del ámbito de la Subsecretaria de la familia otro Programa que se denomina Reacondicionamiento y refacción de hogares que tiene como meta física la refacción de 15 hogares los que no están discriminados si corresponden a hogares de menores o de adultos. Este programa en los años 2018 y 2019 dependía de la Dirección Provincial de Obras públicas.

Por otro lado, coexiste el compromiso de obras previstas durante el 2021, a cargo de la Dirección Provincial de Obras Públicas. Esas obras ya se habían previsto para la construcción durante el 2020 y se entendería que se repiten porque no se materializaron. La meta son metros cuadrados de construcción que se sintetizan en:

Presupuesto Programa construcción de hogares (Dirección Provincial de Obras Públicas)

Provincia del Neuquén

Fuente: elaboración propia en base a Presupuestos 2020 y 2021

Las asociaciones plantean varias dudas respecto de la construcción y ampliación como, por ejemplo: ¿si son edificios alquilados, ¿cómo se plantean ampliaciones?, ¿Qué ocurrió con la previsión presupuestaria del 2020 que se repite idénticamente en el año 2021?, ¿Cuál fue el criterio del incremento del 35 % de un año a otro?, ¿Cómo para construir 300 m2 se presupuestan para el hogar Malen Maihue $4.000.000? - y para la misma cantidad de m2 en los demás hogares el presupuesto es 8 veces mayor?

Las asociaciones cuestionan la elaboración de objetivos y metas dentro de los programas al repetirse con idénticas palabras, intuyendo que no se ha evaluado el impacto del gasto, ni las nuevas necesidades de cada actividad. 

Este año 2020 ha presentado innumerables dificultades en los hogares debido a la falta de medios para garantizar el aislamiento, de dispositivos tecnológicos que permitieran la escolaridad virtual, ni tampoco avalar la vinculación con las familias.  Finalmente se preguntan ¿Cómo se pueden comprender los números con esa forma de presentar el presupuesto? (ref:7) 

Lamentablemente los neuquinos y neuquinas hacemos el esfuerzo de sostener un aparato administrativo que supuestamente debería garantizar una gestión por resultado para la mejor planificación, generando un marco para la toma de decisiones y la conducción de programas; estableciendo responsabilidades por el manejo de recursos y el logro de objetivos. El esfuerzo para el 2021 asciende a $10.768.766.-, pero sin medir las metas dicho esfuerzo resulta inútil. Solamente se llenan hojas y hojas con cifras y palabras para la presentación del presupuesto, pero resultan inservibles para el objetivo de evaluación de los resultados, que es la esencia del presupuesto por programas orientado a resultados. 

Recordamos la frase de Alberdi cuando nos dice “No hay barómetro más exacto para medir el grado de sensatez… que la ley de presupuesto”, nos preguntamos ¿existe sensatez en un Presupuesto que gasta manteniendo un aparato burocrático para medir resultados y no lo hace?

Mgter. Norma Noya

 Neuquén, 4 de diciembre 2020

1 -  Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina (1852). Juan Bautista Alberdi.

2 -  Facebook.com - El otro Juan Bautista Alberdi

3 - Pagina12.com.ar - "La historia también es un arma de combate"

4 - Rionegro.com.ar - Gutierrez dividió a la oposición 

5 - Gutierrez, O. (2020: 6) Mensaje de elevación del Proyecto del Presupuesto 2021 

6 - Neuqueninforma.gob.ar - Destacan el sistema de elaboración del presupuesto

7 - Nota de Asociación Civil Gaia Nueva Crianza y el Foro en defensa de niños, niñas, adolescentes-Ley 2302 presentada a la Honorable Legislatura del Neuquén el 17/11/2020